La Bureaucratie

1. Signification injurieuse du mot bureaucratie

Les termes de bureaucrate, de bureaucratique et de bureaucratie sont nettement injurieux. Nul ne s'intitule lui-même bureaucrate ; ni ne qualifie de bureaucratiques ses méthodes d'organisation. Ces mots, toujours employés dans un sens blessant, impliquant une critique méprisante des personnes, des institutions ou des méthodes de travail. Nul ne doute que la bureaucratie ne soit on ne peut plus néfaste, ni qu'elle doive disparaître d'un monde parfait.

L'emploi abusif de cette terminologie n'est pas particulier à l'Amérique et aux autres pays démocratiques. C'est un phénomène universel. Nul, pas même en Prusse, ce prototype de l'État autoritaire, n'a jamais souhaité qu'on le qualifie de bureaucrate. Le wirklicher geheimer Ober-Regierungsrat du roi de Prusse était fier de sa dignité et des pouvoirs qu'elle lui conférait. Le respect que lui témoignaient ses inférieurs et la foule ravissait son amour-propre. Il était pénétré de son importance et convaincu de son infaillibilité. Mais que quelqu'un ait eu l'impudence de le qualifier de bureaucrate lui aurait semblé un affront insolent. Dans sa pensée, il était non un bureaucrate, mais un fonctionnaire, mandataire de Sa Majesté, un serviteur de l'État que, ni le jour ni la nuit, rien ne pouvait distraire du souci du bien public.

Il est remarquer que les « progressistes », que les adversaires de la bureaucratie rendent responsables du développement qu'elle prend, ne se risquent pas à défendre le système bureaucratique. Au contraire, ils se joignent, pour le condamner, à ceux qu'à d'autres titres ils qualifient avec mépris de « réactionnaires ». Car , prétendent-ils, les méthodes bureaucratiques ne sont pas du tout indispensables pour atteindre les buts utopiques qu'ils poursuivent. La bureaucratie, d'après eux, est plutôt le moyen peu satisfaisant par lequel le système capitaliste cherche à composer avec la tendance inexorable qui mène à sa disparition. L'inévitable triomphe final, du socialisme, abolira non seulement le capitalisme, mais aussi la bureaucratie. Dans le monde heureux de demain, dans le paradis béni de la planification intégrale, il n'y aura plus de bureaucrates. L'homme du peuple sera souverain ; chacun s'occupera lui-même de l'ensemble de ses affaires. Il faut être un bourgeois à l'esprit borné pour s'imaginer que la bureaucratie donne un avant-goût de ce que le socialisme réserve à l'humanité.

Ainsi tous s'accordent à considérer la bureaucratie comme un mal. Mais il n'en est pas moins vrai que personne n'a jamais essayé de donner une définition non équivoque de la bureaucratie. On emploie généralement le mot d'une manière imprécise. Bien des gens seraient embarrassés si on leur demandait de le définir et de l'expliquer clairement. Comment peut-on condamner la bureaucratie et les bureaucrates si l'on ne sait même pas ce que ces mot veulent dire ?

2. Procès de la bureaucratie par le citoyen américain

Demandez à un Américain de préciser ses griefs à l'encontre du mal envahissant de la bureaucratie, voici à peu près ce qu'il vous dira :

« Notre régime constitutionnel américain a été fondé sur la séparation des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire, et sur un équitable partage de compétence entre l'Union et les États. Les législateurs, la plupart des membres du gouvernement et de nombreux juges désignés par voie d'élection. Ainsi le peuple électeur était souverain. En outre, aucun des trois pouvoirs n'avait le droit d'intervenir dans la vie privée des citoyens. Le citoyen qui obéissait aux lois était un homme libre.

» Mais aujourd'hui, depuis de nombreuses années et spécialement depuis l'apparition du New Deal, des forces puissantes s'apprêtent à substituer à ce système démocratique traditionnel, qui avait ses preuves, le gouvernement tyrannique d'une bureaucratie irresponsable et arbitraire. Le bureaucrate n'accède pas à son poste en vertu du choix des électeurs, mais sur une nomination faite par un autre bureaucrate. Il s'est arrogé une large part du pouvoir législatif. Les Commissions et les Offices gouvernementaux publient des décrets et des règlements qui se proposent d'ordonner et de diriger la vie des citoyens sous tous ses aspects. Non seulement ils réglementent des matières sur lesquelles les particuliers ont jusqu'ici gardé liberté de décision, mais ils ne répugnent pas à publier des décrets qui abrogent pratiquement des lois dûment promulguées. Au moyen de ce semblant de législation, l'administration usurpe le pouvoir de trancher bon nombre de questions importantes conformément à l'idée qu'elle se fait du bien-fondé des thèses en présence, c'est-à-dire de façon tout arbitraire. Les décisions et les jugements des bureaux sont exécutés par des fonctionnaires fédéraux. Le simulacre d'examen judiciaire est pratiquement illusoire. Chaque jour les bureaucrates s'emparent d'un pouvoir nouveau ; bientôt ils dirigeront le pays tout entier.

» Il ne peut faire aucun doute que ce système bureaucratique est essentiellement antilibéral, qu'il n'est ni démocratique ni américain, qu'il s'oppose à l'esprit et à la lettre de la Constitution et qu'il est une réplique des méthodes totalitaires de Staline et de Hitler. Il est rempli d'une animosité fanatique à l'égard de l'entreprise libre et da propriété privée. Il paralyse la conduite des affaires et abaisse la productivité du travail. Son gaspillage insouciant dissipe la richesse nationale. Il est incompétent et ruineux. Bien qu'il prétende faire de la planification, il n'a ni buts ni programmes définis. Il manque d'unité et de continuité ; les différents offices et bureaux ont des politiques contradictoires. Il ne réussit qu'à désagréger l'appareil de production et de distribution du pays. La pauvreté et la misère doivent fatalement en résulter. »

Cette accusation véhémente de la bureaucratie est, dans l'ensemble, une description exacte, bien que sentimentale, des tendances actuelles du gouvernement américain. Mais elle manque son but quand elle rend la bureaucratie et les bureaucrates responsables d'une évolution dont les causes doivent être recherchées ailleurs. La bureaucratie n'est qu'un corollaire et un symptôme de transformation plus profondes.

Le trait caractéristique de la politique d'aujourd'hui est la tendance à substituer le contrôle de l'État à la liberté d'entreprise. Des partis politiques puissants et des groupements influents réclament instamment le contrôle de l'État sur la vie économique, la planification étatique et la nationalisation des entreprises. Ils visent au contrôle total de l'État sur l'éducation et à la fonctionnarisation de la profession médicale. Il n'est pas de domaine de l'activité humaine qu'ils ne soient disposés à une direction étatique. Le contrôle de l'État est à leurs yeux la panacée qui guérira tous les maux.

Ces défenseurs enthousiastes de l'omnipotence de l'État se montrent très modestes dans le jugement qu'ils portent sur leur propre rôle dans l'évolution qui mène au totalitarisme. le glissement vers le socialisme, prétendent-ils, est inévitable. C'est une tendance nécessaire et inévitable de l'évolution historique. Avec Karl Marx, ils soutiennent que l'avènement du socialisme est inévitable et présente « le caractère inexorable d'une loi naturelle ». La propriété privée des moyens de production, l'entreprise libre, le capitalisme, le système du profit sont condamnés. La « marée montante » porte les hommes vers le paradis terrestre du contrôle étatique généralisé. les tenants du totalitarisme se qualifient eux-mêmes de progressistes précisément parce qu'ils prétendent avoir compris la signification des présages. Et ils tournent en ridicule et méprisent, en les considérant comme des réactionnaires, tous ceux qui s'efforcent de résister à l'action de forces que, disent-ils, aucun effort humain n'est capable de contenir.

Grâce à ces politiques « progressistes », les nouveaux offices et organismes étatiques se développent comme des champignons. Les bureaucrates se multiplient, avides de restreindre progressivement la liberté individuelle. Un grand nombre de citoyens, ceux que les progressistes qualifient avec mépris de réactionnaires, sont sensibles à cet empiètement sur leurs affaires privées, et critiquent l'incompétence et le gaspillage des bureaucrates. Mais cette opposition n'a été jusqu'ici que la fait d'une minorité. La preuve en est qu'elle n'a pas été à même, au cours des élections passées, de réunir la majorité des suffrages. Elle a été battue par les « progressistes », ennemis irréconciliables de l'entreprise libre et de l'initiative privée et défenseurs fanatiques du contrôle totalitaire de l'État sur l'industrie.

C'est un fait que la politique du New Deal a été soutenue par les électeurs. Et il n'est pas douteux que cette politique sera abandonnée si les électeurs cessent de lui accorder leur faveur. Les États-Unis sont toujours une démocratie. La Constitution est toujours intacte. Les élections sont encore libres. Nulle contrainte ne s'exerce sur les électeurs lorsqu'ils déposent leurs bulletins. Il n'est donc pas exact de dire que la victoire du système bureaucratique soit due à des méthodes inconstitutionnelles et antidémocratiques. Les juristes ont raison de mettre en doute la légalité de quelques procédures secondaires. Mais, dans l'ensemble, le Congrès a approuvé le New Deal. Le Congrès a voté les lois et octroyé les crédits.

Évidemment, l'Amérique est en présence d'un phénomène que les auteurs de la Constitution n'ont pas prévu et ne pourraient pas prévoir : le Congrès abandonnant volontairement ses pouvoirs. Le Congrès, à plusieurs reprises, a abandonné le travail législatif, qui était le sien, à des bureaux et des commissions gouvernementales, et a relâché son contrôle budgétaire en autorisant de larges affectations de crédits, dont l'Administration n'avait plus qu'à fixer le détail. Nul ne conteste au Congrès le droit de déléguer temporairement une partie de ses pouvoirs. La Cour Suprême a déclaré la National Recovery Administration inconstitutionnelle. Mais les délégations de pouvoirs formulées avec plus de circonspection sont de pratique presque courante. En tout cas, le Congrès, en agissant ainsi, n'a pas été jusqu'ici en désaccord avec la volonté expresse de la majorité du peuple souverain.

D'un autre côté, il faut bien comprendre que la délégation de pouvoirs est l'instrument de choix de la dictature moderne. C'est en vertu d'une délégation de pouvoirs que Hitler et ses ministres ont gouverné l'Allemagne. C'est par une délégation de pouvoir que le Labour Party souhaite établir sa dictature et faire de l'Angleterre un Empire socialiste. Il est évident que la délégation de pouvoirs peut servir en quelque sorte de déguisement constitutionnel à une dictature. Mais ce n'est certainement pas le cas aujourd'hui aux États-Unis. Le Congrès conserve indubitablement le droit théorique et la force réelle de reprendre tous les pouvoirs qu'il a délégués. Les électeurs conservent le droit d'élire des sénateurs et des représentants radicalement opposés à tout abandon des pouvoirs du Congrès. Aux États-Unis, la bureaucratie repose sur des fondements constitutionnels.

Il est tout aussi inexact de considérer comme inconstitutionnelle la concentration croissante des pouvoirs juridictionnels au profit du gouvernement central et au détriment des États. Washington n'a manifestement usurpé aucun des pouvoirs constitutionnels des États. L'équilibre de la répartition des pouvoirs entre le Gouvernement fédéral et les États tel que l'a réalisé la Constitution s'est trouvé sérieusement compromis parce que les pouvoirs nouvellement acquis par les administrations se sont accrus en général au profit du Gouvernement fédéral et non des États. Ce n'est pas le résultat de sinistres combinaisons de mystérieuses cliques de Washington, avides de faire plier les États et d'établir un Gouvernement centralisé, mais la conséquence du fait que les États-Unis constituent une unité économique dotée d'un système monétaire et bancaire uniforme et où les marchandises, les capitaux et les hommes circulent librement entre les États. Dans un tel pays, le contrôle de l'État sur l'activité économique doit être centralisé. Il serait impossible de le laisser aux États. Si chaque État avait la liberté de contrôler l'industrie selon ses propres vues, le marché intérieur perdrait son unité. Le contrôle de l'industrie par les divers États ne pourrait fonctionner que si chacun d'eux se séparait des autres en opposant des barrières à la circulation des hommes et des marchandises et en pratiquant une politique autonome de la monnaie et du crédit. Comme personne ne saurait proposer sérieusement de briser l'économie économique de la nation, c'est au Gouvernement fédéral qu'il a fallu confier le contrôle économique. Il est naturel qu'un système de contrôle étatique vise au maximum de centralisation. L'autonomie des États telle que la leur garantit la Constitution n'est réalisable qu'en régime de libre entreprise. En votant pour le contrôle étatique de l'industrie, les électeurs se prononcent implicitement, quoique sans le savoir, pour une centralisation plus poussée.

Ceux qui critiquent la bureaucratie commettent l'erreur de diriger leurs attaques contre le symptôme et non contre le siège du mal. Qu'importe que les innombrables décisions qui militarisent les moindres aspects de l'activité économique des particuliers soient prises directement par une loi, dûment votée par le Congrès, ou par une commission ou un service gouvernemental qui détient ses pouvoirs d'une loi et d'une affectation de crédits. En réalité, ce que l'on reproche à l'État, c'est qu'il se soit lancé dans une politique aussi totalitaire, et non les méthodes techniques qu'il emploie pour l'exécuter. On ne verrait guère de différence si le Congrès n'avait pas confié à ces bureaux des fonctions quasi législatives et s'était réservé le droit de prendre lui-même toutes les décisions législatives qu'elles exigent.

Si l'on décide qu'il appartient à l'État de contrôler les prix, il faut aussitôt fixer un nombre infini de plafonds et en modifier sans cesse le plus grand nombre, à mesure que les conditions économiques varient. Ce pouvoir est confié au Contrôle des Prix. Mais l'autorité de ses bureaucrates ne serait pas diminuée réellement s'ils étaient obligés de s'adresser au Congrès pour fixer légalement leurs plafonds. Le Congrès serait inondé d'une multitude de projets de loi dont le contenu excéderait à la fois de temps et d'information pour examiner sérieusement les propositions élaborées par différentes sections de l'Office des Prix. Deux solutions leurs seraient offertes : faire confiance au directeur de l'Office et à ses subordonnés et voter l'ensemble des projets ou abroger la loi donnant à l'Administration le pouvoir de contrôler les prix. Il serait impossible aux membres du Congrès d'apporter en la matière la conscience et le scrupule qu'ils manifestent ordinairement dans leurs délibérations sur les problèmes politiques et les lois.

Les procédures parlementaires constituent une technique législative efficace lorsqu'il ne s'agit que de faire les lois nécessaires à une société fondée sur la propriété privée des moyens de production, l'entreprise libre et la souveraineté des consommateurs. Elles sont absolument impropres à la conduite des affaires dans un régime ou l'État est tout-puissant. Les auteurs de la Constitution n'ont jamais rêvé d'un système de gouvernement dans lequel l'Administration devrait fixer les prix du poivre et des oranges, des appareils photographiques et des lames de rasoir, des cravates et des serviettes en papier. Mais s'ils avaient envisagé semblable éventualité, ils auraient considéré comme sans intérêt la question de savoir si une telle réglementation devait être l'oeuvre du Congrès ou d'un service bureaucratique. Ils auraient aisément compris que le contrôle étatique de l'industrie est en définitive incompatible avec toute forme de gouvernement constitutionnel et démocratique.

Ce n'est pas par hasard que les pays socialistes sont gouvernés de façon dictatoriale. Le totalitarisme et le gouvernement par le peuple sont inconciliables. Il n'y aurait rien eu de changé en Allemagne si Hitler avait dû soumettre ses décrets à l'approbation de son « Parlement ». Sous le régime de l'économie contrôlée par l'État, les Parlements ne peuvent être autre chose que des assemblées d'hommes qui disent toujours « oui ».

Il ne serait pas plus légitime de voir le défaut du système dans le fait que les fonctions des administrateurs bureaucratiques ne sont pas électives. L'élection des fonctionnaires ne se conçoit que pour les postes élevés. Dans ce cas, les électeurs ont à fixer leur choix entre des candidats dont ils connaissent la couleur et les idées politiques. Il serait absurde d'employer la même méthode pour la désignation d'une foule de gens inconnus. On comprend l'élection du Président, du Gouverneur ou du Maire. Il serait stupide de faire désigner par les électeurs des centaines et des milliers d'employés subalternes. Dans de semblables élections, les électeurs n'auraient d'autre alternative que d'adopter la liste proposée par leur parti. Que le Président ou le Gouverneur régulièrement élus nomment tous leurs collaborateurs ou que les électeurs se prononcent pour une liste qui renferme les noms de tous les hommes que leur candidat préféré a choisis pour collaborateurs, il n'y a entre les deux méthodes aucune différence réelle.

Il est parfaitement exact, comme le disent les adversaires des idées totalitaires, que les bureaucrates ont la liberté de trancher de façon toute discrétionnaire des questions de première importance pour les particuliers. Il est bien certain qu les fonctionnaires ne sont plus les serviteurs de la collectivité, mais des despotes irresponsables et des tyrans aux décisions arbitraires. Mais la bureaucratie n'y est pour rien. C'est le fait du nouveau système de gouvernement qui restreint la liberté de l'individu dans la direction de ses propres affaires et assigne à l'État des tâches toujours plus lourdes. Le coupable n'est pas le bureaucrate, mais le système politique. Et le peuple souverain est encore libre de repousser celui-ci.

Il est en outre exact que la bureaucratie est animée d'une hostilité implacable à l'égard de l'industrie privée et de l'entreprise libre. Mais les tenants du régime y voient précisément le côté le plus louable de leur attitude. Loin d'être un sujet de honte à leurs yeux, leur politique, dirigée contre les entreprises, leur est un motif de fierté. Ils visent et voient un ennemi public dans tout homme d'affaires qui cherche à échapper à un tel contrôle.

3. Conception « progressiste » de la bureaucratie

Les adversaires « progressistes » de la bureaucratie s'attaquent en premier lieu à la bureaucratisation de la grosse entreprise. La trame de leur raisonnement est la suivante :

« Autrefois, les entreprises étaient de petites dimensions. L'entrepreneur avait la possibilité de contrôler chacun des services de son entreprise et de prendre lui-même toutes les décisions importantes. Il était propriétaire du capital, sinon dans sa totalité, du moins pour la plus grande partie. Il avait un intérêt vital au succès de son entreprise. Aussi s'appliquait-il à tirer de son équipement le meilleur rendement et à éviter les pertes.

» Mais avec le progrès inévitable de la concentration économique, les conditions de la production se sont complètement transformées. Aujourd'hui, la grande entreprise domine. Le propriétaire ne réside pas sur ses terres ; les propriétaires au sens juridiques, les actionnaires, n'interviennent plus dans la gestion, que l'on confie à des hommes dont la profession est d'être administrateurs de société. La dimension des entreprises oblige à répartir les fonctions et les activités entre divers services, administratifs et autres.

» Ceux qui, aujourd'hui, prennent la défense de l'entreprise privée sont aussi romanesques que les panégyristes des arts et métiers du Moyen Âge. Ils commettent une lourde erreur de jugement en attribuant aux groupements gigantesques les qualités qui ont fait l'excellence de la petite ou de la moyenne entreprise. Il ne saurait être question de dissoudre les grosses sociétés pour en faire des unités plus petites. Au contraire, la tendance qui mène à une concentration plus poussée des forces économiques doit triompher. La grande entreprise monopolisée finira par se raidir en une bureaucratie glacée. Ses directeurs, sans responsabilité à l'égard de qui que ce soit, formeront une aristocratie héréditaire ; les gouvernements ne seront plus que les pantins entre les mains d'une bande d'hommes d'affaires tout-puissants.

» Il est indispensable que l'État, par une action vigoureuse, fasse plier l'oligarchie des directeurs de société. Les critiques relatives à la militarisation étatique n'ont aucun fondement. D'ans l'état actuel des choses, il faut choisir entre le pouvoir d'une bureaucratie d'administrateurs irresponsables et celui du gouvernement responsable envers la nation. »

Le caractère apologétique de l'argumentation n'a pas besoin d'être souligné. A la critique générale qui dénonce l'envahissement de la bureaucratie étatique, les « progressistes » et les partisans du New Deal répondent que la bureaucratie sévit en dehors des sphères gouvernementales, qu'elle est un phénomène universel que l'on rencontre aussi bien dans le secteur privé que dans le secteur public. Il faut en voir la source la plus large dans « le développement étonnant de l'organisation ». Elle est, dès lors, un mal inévitable.

L'objet du présent ouvrage est de tenter de démontrer que, pour l'entreprise animée par la recherche du profit, le danger de la bureaucratie n'existe pas à la condition que l'État laisse à ses dirigeants les mains libres. L'entreprise privée n'évolue pas nécessairement vers une structure bureaucratique rigide. La tendance dénoncée résulte de l'immixtion de l'État dans le secteur privé. Elle est le fruit de la politique qui tend à enlever au mobile du profit le rôle qu'il joue dans l'organisation économique de la société.

Dans ces remarques préliminaires, nous ne nous arrêterons qu'à un des griefs populaires dirigés contre l'envahissement des affaires par la bureaucratie. C'est, dit-on, « la carence des dirigeants » qui entraîne le développement de la bureaucratie. On réclame « des chefs qui soient des créateurs ».

On reconnaît les fourriers de la dictature à ce qu'ils déplorent immanquablement l'absence de chefs politiques. A leurs yeux, la carence principale de la démocratie est qu'elle est incapable de produire de grands meneurs de peuples.

Dans les affaires, le chef et le créateur est celui qui sait adapter la production et la distribution aux conditions changeantes de l'offre et de la demande et les progrès de la technique aux nécessités industrielles. Le grand industriel est celui qui produit en plus grand nombre et meilleur marché des articles de qualité meilleure, celui qui, pionnier du progrès, fait don à ses compatriotes de produits et de services qui leur étaient jusqu'ici inconnus ou restaient au delà de leurs moyens. On peut le qualifier de chef parce que son esprit d'initiative et son activité contraignent ses concurrents à égaler ses réalisations ou à quitter le monde des affaires. C'est son infatigable esprit d'invention et son amour de l'innovation qui empêchent les entreprises de sombrer dans la routine bureaucratique. Il personnifie le dynamisme qui rien n'arrête et la tendance au progrès qui caractérisent le capitalisme et le régime de l'entreprise privée.

Il serait certainement exagéré de dire que ce type de chef et de créateur n'existe plus dans l'Amérique d'aujourd'hui. Parmi les pionniers américains du monde des affaires, nombreux sont ceux qui ont gardé leur dynamisme et participent activement à la conduite de leurs entreprises. Quant aux hommes plus jeunes, il serait difficile d'exprimer un jugement sur leurs facultés créatrices. Il faut un certain recul pour apprécier le mérite réel de leurs réalisations. Un génie authentique est rarement reconnu par ses contemporains.

La collectivité ne peut ni élever des hommes de talent ni faire qu'ils se multiplient. Un génie créateur n'est pas un produit de dressage. Le don de création ne s'enseigne pas dans des écoles spéciales. Me génie est précisément l'homme qui défie les écoles et les disciplines, qui s'écarte des chemins traditionnels de la routine et ouvre de nouveaux sentiers dans des terres jusque-là inaccessibles. Le génie est toujours un maître, jamais un disciple ; il est toujours sa propre création. Il ne doit rien à la faveur du prince. En revanche, l'État peut créer le climat qui paralyse les efforts d'un esprit créateur et l'empêche de rendre des services d'un grand prix pour la collectivité.

C'est précisément ce qui a lieu aujourd'hui en matière économique. En veut-on un exemple, celui de l'income-tax ? Autrefois un inconnu, à l'esprit inventif, lançait une affaire nouvelle. Ses débuts étaient modestes ; il était pauvre, son capital était maigre et en grande partie emprunté. Dès les premiers succès, au lieu d'accroître ses dépenses de consommation, il réinvestissait le plus clair de ses bénéfices. L'affaire prenait un développement rapide. Il devenait un chef dans sa spécialité. Sa concurrence menaçante contraignait les entreprises célèbres par leur renom et leur richesse et les groupements industriels puissants à adapter leur politique aux conditions nouvelles créées par son apparition. Ils ne pouvaient pas ne pas en tenir compte et se permettre une négligence bureaucratique. Il leur fallait jour et nuit rester sur leurs gardes en face de novateurs aussi dangereux. Faute de trouver l'homme capable d'égaler le nouveau venu dans la direction de leurs affaires, il leur fallait accepter la fusion de leurs entreprises à la sienne et lui céder la direction du groupe.

Mais de nos jours l'impôt sur le revenu absorbe 80 p. 100 et plus des bénéfices initiaux du nouvel entrepreneur. Il est dans l'impossibilité d'accumuler du capital ; il ne peut développer son entreprise, qui ne deviendra jamais une grosse affaire. Les capitaux investis de vieille date n'ont pas à s'inquiéter. Les firmes anciennes et les groupements sont déjà propriétaires d'un capital considérable. L'impôt sur le revenu et les cotisations professionnelles les empêchent d'accumuler davantage de capital, mais ils interdisent au nouveau venu de se constituer un capital. Ils condamnent son entreprise à rester éternellement une petite affaire. On protège les entreprises anciennes contre les novateurs de talent. La concurrence qu'ils pourraient leur faire ne les menace plus. Elles jouissent d'un privilège de fait dans la mesure où elles se contentent de garder à leur activité la direction et le volume traditionnels. Elles ne peuvent évidemment pas prendre une nouvelle extension, le drainage incessant de leurs bénéfices au profit de l'impôt les empêchant de croître à l'aide de leurs propres fonds. Ainsi naît une tendance à la rigidité.

Dans tous les pays, la législation fiscale est aujourd'hui conçue comme si le but de l'impôt était d'entraver l'accumulation de capital frais et les progrès qu'elle rendrait possibles. La même tendance se manifeste dans bien d'autres secteurs des affaires publiques. Les progressistes ont bien tort de déplorer la rareté des dons d'autorité et de création chez les chefs d'entreprise. Ce n'est pas la carence des hommes qu'il faut dénoncer, mais celle des institutions qui leur permettraient d'utiliser leurs dons. La politique contemporaine ne réussit pas moins bien à paralyser les efforts des novateurs que ne faisait au Moyen Âge le régime corporatif.

4. Bureaucratie et totalitarisme

Nous aurons l'occasion d'indiquer dans les pages qui suivent que la bureaucratie et ses méthodes remontent à la plus haute antiquité et qu'on les trouve dans l'appareil administratif de tous les États dont la souveraineté s'étend sur des territoires immenses. Les Pharaons de l'Égypte ancienne et les Empereurs de Chine édifièrent une lourde machine bureaucratique et tous les chefs d'État après eux suivirent leur exemple. La féodalité fut une tentative qui prétendait se passer des hommes et des méthodes bureaucratiques dans l'organisation politique de vastes territoires. L'échec en fut retentissant. Elle aboutit à un émiettement total de l'unité politique antérieure et sombra dans l'anarchie. Les seigneurs féodaux, à l'origine simples officiers et sujets du pouvoir central, devinrent en fait des seigneurs indépendants, sans cesse en lutte les uns contre les autres, bravant le roi, la justice et les lois. Depuis le XV^e siècle, dans toute l'Europe, le principal souci des rois fut de faire plier la superbe de leurs vassaux. L'État moderne est bâti sur les ruines de la féodalité. Il a remplacé la suprématie d'une multitude de princes et de comtes par une organisation bureaucratique des affaires publiques.

Les rois de France furent les pionniers de cette révolution. Alexis de Tocqueville a montré comment la dynastie des Bourbons s'employa obstinément à supprimer l'autonomie des grands vassaux et des oligarchies qui s'étaient constituées au sein de la noblesse. A cet égard, la Révolution française n'a fait qu'achever l'oeuvre commencée par la monarchie absolue. Elle abolit l'arbitraire royal, établit la primauté de la loi en matière administrative et restreignit le nombre des affaires soumises au pouvoir discrétionnaire des fonctionnaires. Elle ne supprima pas l'organisation bureaucratique, elle lui donna seulement une base légale et constitutionnelle. Le régime administratif du XIX^e siècle en France fut une tentative pour dompter, autant qu'il était possible par la loi, l'arbitraire des bureaucrates. Il servit de modèle à toutes les autres nations libérales — en dehors de la sphère du Common Law anglo-saxon — qui voulurent établir la suprématie de la loi et de la légalité dans la conduite des affaires publiques.

On ne sait pas assez que le système administratif prussien, tant admiré par les défenseurs de l'omnipotence de l'État n'était à l'origine qu'une copie des institutions françaises. Frédéric II le « Grand », importa de France non seulement les méthodes, mais encore le personnel qui devait les appliquer. Il remit l'administration de la régie et des douanes à un corps de plusieurs centaines de fonctionnaires français émigrés et nomma un Français directeur général des Postes, un autre président de l'Académie. Les Prussiens du XVIII^e siècle avaient, pour refuser à la bureaucratie le qualificatif de prussienne, de meilleures raisons que n'en ont les Américains d'aujourd'hui lorsqu'ils lui dénient tout caractère américain.

Dans les pays du Common Law anglo-saxon, le moule juridique dans lequel s'écoulait la vie administrative différait beaucoup de celui des nations de l'Europe continentale. Anglais et Américains étaient les uns et les autres parfaitement convaincus que leur système leur assurait la protection la plus efficace contre les empiètements de l'arbitraire administratif. Toutefois, l'expérience des dernières décades a montré clairement que les précautions légales ne sont pas assez fortes pour résister à des courants que vient renforcer une idéologie puissante. Le mythe populaire de l'intervention de l'État en matière économique et les idées socialistes ont sapé les digues érigées par vingt générations d'Anglo-Saxons contre l'arbitraire gouvernemental. De nombreux intellectuels et des organisations de masse agricoles et ouvrières, qui réunissent un grand nombre d'électeurs, dénigrent le système de gouvernement traditionnel en Amérique, considéré comme « ploutocratique », et souhaitent l'introduction des méthodes russes qui n'accordent à l'individu aucune protection contre le pouvoir discrétionnaire de l'administration.

Le totalitarisme est bien autre chose que la simple bureaucratie. C'est la soumission totale de l'individu, dans le travail et dans le loisir, aux ordres des dirigeants et des fonctionnaires. Il réduit l'homme à n'être qu'un rouage dans un mécanisme de contrainte et de coercition qui embrasse tous les aspects de la vie individuelle. Il oblige l'individu à renoncer à toute activité que l'État n'approuve pas. Il transforme la société en une armée du travail admirablement disciplinée, disent les défenseurs du socialisme, en un bagne, répliquent ses adversaires. En tout cas, il rompt de façon radical avec le mode de vie auquel les nations civilisées étaient traditionnellement attachées. Avec lui l'humanité ne se contente pas de retourner au despotisme oriental sous lequel, ainsi que l'a noté Hegel, un seul homme était libre et tous les autres esclaves, car les monarques asiatiques n'intervenaient pas dans la vie quotidienne de leurs sujets. L'agriculteur indépendant, le pasteur, l'artisan gardaient un champ d'activité que le roi et ses satellites ne venaient pas troubler et jouissaient d'une certaine autonomie dans la conduite de leur maison et de leur famille. Il en va autrement dans le socialisme moderne, totalitaire au sens strict du mot. Il tient en bride l'individu de la naissance à la mort. A toute heure, le « camarade » est tenu d'obéir implicitement aux ordres venus de l'autorité suprême. L'État est pour lui à la fois le gardien et l'employeur. L'État détermine son travail, sa nourriture et ses plaisirs. Il lui dicte ce qu'il doit penser et ce à quoi il doit croire.

La bureaucratie joue un rôle essentiel dans l'exécution des plans. Mais on a tort d'imputer aux bureaucrates pris individuellement les vices du système. Les hommes et les femmes qui occupent les bureaux et les administrations n'en sont pas responsables. Ils sont autant que tous victimes du nouveau mode de vie. C'est le système qui est mauvais, et non pas les sous-ordres qu'il utilise. Un État ne se dirige pas sans administration et sans méthodes bureaucratiques. Et comme la collaboration sociale, pour être efficace, nécessite un gouvernement, une certaine dose de bureaucratie est indispensable. Ce dont nous souffrons, ce n'est pas tant de la bureaucratie elle-même que de son intrusion dans tous les domaines de la vie et de l'activité humaines. La lutte contre les empiètements de la bureaucratie est essentiellement une révolte contre la dictature totalitaire. C'est par un abus de langage que l'on appelle la lutte pour la liberté et la démocratie une lutte contre la bureaucratie.

Cependant ce n'est pas sans raison qu'on attaque de toutes part les méthodes et les procédures bureaucratiques. Car leurs imperfections permettent de voir les défauts essentiels d'un programme socialiste ou totalitaire. Une étude approfondie du problème de la bureaucratie doit nous nous permettre de découvrir pourquoi les utopies socialistes ne sont pas viables et aboutissent nécessairement, quand on en poursuit la réalisation, non seulement à un appauvrissement général, mais à la dissolution de la société et au chaos. Elle constitue une préparation excellente à l'étude des deux systèmes d'organisation sociale que sont le capitalisme et le socialisme.

5. Le dilemme : système du profit ou système bureaucratique

Pour comprendre la signification réelle de la bureaucratie il faut partir de l'examen du mécanisme du profit dans le cadre de la société capitaliste. Les caractéristiques essentielles du capitalisme ne sont pas mieux connues que celles de la bureaucratie. Des légendes trompeuses, que la propagande démagogique a rendues populaires, ont donné du régime capitaliste une image inexacte. Le capitalisme a réussi à donner au bien-être matériel des masses une impulsion sans précédent. Les chiffres de population dans les pays capitalistes sont aujourd'hui plusieurs fois plus élevés qu'ils ne l'étaient à la veille de la « révolution industrielle », et le moindre de leurs citoyens jouit d'un niveau de vie de beaucoup supérieur à celui des riches d'autrefois. Néanmoins, une grande partie de l'opinion publique voit avec défaveur les sinistres institutions que sont à ses yeux la liberté d'entreprise et la propriété privée des moyens de production, nuisibles à l'immense majorité de la nation et favorisant seulement les égoïstes intérêts de classe d'un petit groupe d'exploiteurs. Les hommes politiques, dont l'oeuvre essentielle a consisté à restreindre la production agricole et à contrarier le progrès technique dans l'industrie, discréditent le capitalisme, « économie de la rareté », et parlent de l'abondance que doit amener le socialisme. Les leaders syndicalistes, dont les adhérents possèdent leur automobile, débordent d'enthousiasme lorsqu'ils exaltent la condition de l'ouvrier russe, déguenillé et les pieds nus, et célèbrent la liberté du travailleur dans une Russie qui a supprimé les syndicats et punit la grève de peines criminelles.

Il est inutile de soumettre ces mensonges à une critique minutieuse. Notre intention n'est ni de louer, ni de condamner. Nous voulons savoir ce que sont les deux systèmes opposés, comment ils fonctionnent et comment ils répondent aux besoins de l'homme.

En dépit de l'imprécision avec laquelle on sert du mot bureaucratie, il semble que tous s'accordent à distinguer deux méthodes de travail qui s'opposent, celle qu'emploie l'individu dans ses propres affaires et celle qui préside à vie administrative de l'État et des municipalités. Personne ne contestera que les principes selon lesquels s'administrent les services de la police diffèrent radicalement de ceux qui s'appliquent dans la conduite d'une entreprise animée par la recherche du profit. Aussi sera-t-il utile de commencer par l'étude des méthodes en honneur dans les deux groupes d'institutions et de les mettre en parallèle.

La bureaucratie, ses avantages et ses inconvénients, son mécanisme et son fonctionnement ne peuvent être compris que si on les oppose au mobile du profit tel qu'il fonctionne dans l'économie de marché capitaliste.